完善监管推动私募基金健康发展

2023年7月9日，《私募投资基金监督管理条例》(以下简称《条例》)出台，将私募投资基金业务活动纳入法治化、规范化轨道进行监管，标志着私募基金监管进入新阶段。

行业快速发展

近年来，我国私募基金行业发展迅速，从一个“小众行业”发展为我国金融体系的重要组成部分，在提升直接融资比重、支持科技创新和产业转型升级、服务实体经济等方面，发挥着越来越重要的基础性、战略性作用。

截至2023年5月，在中国证券投资基金业协会登记的私募基金管理人有2.2万家，在基金业协会备案的私募基金有15.3万只，基金规模21万亿元左右，居全球前列。

党的二十大报告提出，要“健全资本市场功能，提高直接融资比重”。截至今年4月，自注册制改革以来，90%的科创板上市企业、57%的创业板上市企业、99%的北交所上市企业在上市前获得私募股权创投基金支持，其在推进股票发行注册制改革、吸引中长期资金入市、提升市场定价效率、促进市场稳定运行等重大改革中发挥了重要作用，已成为发挥资本市场直接融资功能的重要力量。

值得一提的是，私募股权创投基金有力支持了“卡脖子”技术的创新发展。截至2022 年年末，私募基金在互联网等计算机运用、机械制造等工业资本品、原材料、医药生物、医疗器械与服务、半导体等产业升级及新经济代表领域的在投项目达9.36万个，在投本金4.38万亿元，其中私募股权创业投资基金“投早、投小、投新、投科技”活跃，投向半导体、计算机应用、医药生物、新能源等新经济代表领域规模连续提升，为我国产业升级和创新驱动发展的实施发挥了积极作用。

不过，私募基金在快速发展的同时还存在一些制度性问题。比如，准入门槛低，法律供给不足，监管和风险防范处置掣肘较多，事中事后监管手段不足，行政处罚威慑力不够等。

私募基金根据投资标的不同，主要分为私募证券投资基金和私募股权投资基金(含创业投资基金，简称私募股权创投基金)。2012年《证券投资基金法》修订，将私募证券基金纳入监管，但未将私募股权创投基金纳入适用范围。2013年中央编办发文，明确私募股权创投基金由证监会监管。为进一步明确监管要求，解决私募股权创投基金上位法缺失的问题，2013年证监会提请国务院启动制定《条例》。考虑到行政法规立法周期较长，证监会于2014年8月以部门规章形式出台了《私募投资基金监督管理暂行办法》。并同步推进《条例》制定工作。2017年8月30日向社会公开征求意见。2023年6月16日，国务院常务会议审议通过了《条例》。

《条例》的出台，有利于进一步夯实私募基金法规体系，有效解决当前私募股权基金、创投基金上位法依据不足，私募基金持续性规范要求欠缺等迫切问题。同时，有助于增强监管质效，支持行业规范健康发展。《条例》在总则中明确提出“国家鼓励私募基金行业规范健康发展，发挥服务实体经济、促进科技创新等功能作用”，有助于各方凝聚共识。

划定监管底线

近年来，监管部门已对私募基金行业积累了一定的监管经验，通过处置阜兴系、金诚系等重大风险事件，进一步摸清了私募基金行业存在的主要风险和突出问题，各方也对加强私募监管达成共识。

《条例》明确将契约型、公司型、合伙型等不同组织形式的私募证券基金、私募股权创投基金均纳入调整范围，解决了私募股权基金上位法缺失问题，为其提供更加充足的制度支撑和法律保障。

《条例》对创业投资基金设置专章规定，对其做出区别于其他私募基金的差异化监管安排，如简化登记备案手续;对符合条件的创业投资基金在资金募集、投资运作、风险监测、现场检查等方面减少检查频次;对主要从事长期投资、价值投资、重大科技成果转化的创投基金在投资退出等方面提供便利等。鼓励、支持和引导创业投资基金“投早、投小、投科技”。

随着行业的迅猛发展，私募基金在资金募集、投资运作等方面的违法违规行为时有发生，一些机构以“私募基金”之名行非法集资等非法金融活动之实，积聚了较大风险。《条例》以规范私募投资基金管理人及其股东、实际控制人、普通合伙人为着力点，抓住募集资金、投资运作、信息提供等关键环节，强化风险源头管控。

北京大学法学院院长郭雳认为，《条例》规制内容展现了私募基金监管新理念。传统金融监管理念认为，私募投资者有能力保护自己，因而通过豁免信息披露的方式放松了对发行人的监管要求。然而现实中的情况并非总是如此。《条例》适时作出应对，适度介入私募基金的运营，着眼私募基金运作周期的各个环节，重点规范资金募集和投资运作环节，强化要求管理人的信息提供，实现行业的正本清源，全流程促进私募基金的规范运作，保障投资者的正当权益。

此次《条例》借鉴域外先进经验，坚持强化风险源头管控，突出对关键主体的监管要求，构建了证监会与其他金融管理部门、省级地方政府之间的私募基金监管信息共享、风险处置协作机制，实现了行业信息的逐级汇总和综合处理，有助于高效应对私募基金行业可能引发的系统性风险。九坤投资市场研究负责人郭泓辰认为，《条例》的出台明确了私募基金行业的顶层设计，划定了监管底线，对包括量化私募基金在内的私募投资行业提供了明确指引，有利于全行业进一步健康发展。

私募基金是高度专业性的投资组织及运作活动，从业人员是私募基金运营的核心。《条例》突出了私募基金管理人监管，以负面清单、持续性规范要求等方式强化源头管理，明确登记和注销登记的相关规定。三希资本总经理兼投资总监张亮表示，《条例》的出台完善了私募基金监管制度，对私募基金行业规范健康发展、防范风险具有重要积极意义。私募基金作为资管行业中不可或缺的角色，应当在监管监督下，更加规范、健康、高质量地发展。

发展与安全并重

《条例》坚持强化风险源头管控，划定监管底线，全流程促进私募基金规范运作。值得指出的是，突出对关键主体的监管要求，加强私募基金管理人监管。全面规范资金募集和备案要求。坚守“非公开”“合格投资者”的募集业务活动底线，落实穿透监管，加强投资者适当性管理。规范投资业务活动。明确私募基金财产投资范围和负面清单，同时为私募基金产品有序创新预留了空间。维护投资者合法权益。建立健全私募基金监测机制，加强全流程监管。

明确市场化退出机制。为构建“进出有序”的行业生态，对于私募基金管理人出现相关情形的，规定基金业协会应当及时注销登记并予以公示;私募基金无法正常运作、终止的，由专业机构行使更换私募基金管理人、修改或者提前终止基金合同、组织基金清算等职权。

证监会主席易会满曾指出，私募股权基金必须回归私募定位和支持创业创新的根本方向，坚持私募姓私，严格规范募投管退全链条各环节运作。证监会将坚持分类施策、扶优限劣，支持真私募，打击乱私募，坚决出清伪私募，推动形成良好市场秩序和行业生态。

为贯彻落实好《条例》，下一步，证监会将重点开展以下工作：根据《条例》修订《私募投资基金监督管理暂行办法》，进一步细化相关要求，逐步完善私募基金资金募集、投资运作、信息披露等相关制度，根据私募基金管理人业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等实施差异化监管，完善规则体系。同时指导基金业协会按照《条例》和证监会行政监管规则，配套完善登记备案、合同指引、信息报送等自律规则等，切实发挥私募基金高效对接投融资需求的积极作用，更好服务实体经济及经营主体投融资需求，推动私募基金行业高质量发展迈上新台阶。(本报记者 祝惠春 马春阳)