特别国债备受关注 财政政策要更加积极有为 有效带动扩大投资

积极的财政政策要更加积极有为，其重要内涵之一就是要适度加大支出强度。适当提高财政赤字率、发行特别国债、增加专项债券规模等措施，将为经济发展注入强大动力。同时，还要更加注重优化支出结构，以收定支、量入为出，把该压的压下来、该减的减下去，加大民生等重点领域的保障力度。

近日，中央政治局会议在研究部署进一步统筹推进疫情防控和经济社会发展工作时指出，要加大宏观政策调节和实施力度，积极的财政政策要更加积极有为，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模。

中央为何要采取这几项重要举措?这些措施将对经济发展起到什么效果?就相关热点问题，记者采访了相关专家学者。

应对收支平衡压力

当前，我国疫情防控取得阶段性重要成效，经济社会秩序加快恢复。同时，境外疫情呈加速扩散蔓延态势，世界经济贸易增长受到严重冲击，我国疫情输入压力持续加大，经济发展特别是产业链恢复面临新的挑战，需要宏观政策精准、协同发力。

“我国着力构建以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系。在当前形势下，积极的财政政策作用凸显，而且要更加积极有为。”中国财政科学研究院副院长白景明表示。

白景明分析，积极的财政政策要更加积极有为，其重要内涵之一就是要适度加大支出强度，“适当提高财政赤字率、发行特别国债、增加专项债券规模等措施，是面对新冠肺炎疫情冲击和复杂多变的国内外经济形势，中央作出的重要决策”。

疫情冲击带来经济增速放缓、近年来持续实施减税降费等措施造成财政减收，同时疫情防控、民生保障等刚性支出较大，收支矛盾较为突出。

当政府支出超过收入时，就会出现财政赤字，赤字规模占GDP的比重，则为赤字率。“为应对收支矛盾，有必要适当提高赤字率，而且我国具备提高赤字率的空间。”白景明说。

国际上通常采用的参考标准是欧盟在1992年制定的《马斯特里赫特条约》中规定的3%的赤字率、60%的债务率。这个规定有其合理性，但合理赤字水平受经济发展状况等多方面因素影响，各国情况差异很大。白景明表示，“3%只是一个参考值，不是必须完全遵守的绝对标准，不少国家都已突破”。

我国历年在确定赤字率时，既考虑了3%的参考值，又权衡了经济发展的现实需要。2016年、2017年我国赤字率均为3%，2018年赤字率为2.6%，系近年来赤字率首次下调，但因国内生产总值增长，赤字规模与2017年的2.38万亿元持平。2019年，我国继续增加财政支出规模，安排全国财政赤字27600亿元，赤字率由2.6%适度提高到2.8%。

白景明认为，与世界主要经济体相比，我国赤字率水平并不高，“今年支出压力加大，特别是要保障公共卫生、教育、社保等方面的刚性支出，有必要适当提高赤字率，以更好适应经济发展需要，化解财政收支矛盾”。

特别国债备受关注

在此次明确的一系列措施中，发行特别国债备受关注。“国债在发行时通常没有指定用途，但特别国债则是针对某项特定事务筹资发行的国债。”白景明解释说。

华泰固收发布研究报告分析，特别国债与一般国债在资金用途、预算管理和发行流程方面存在明显差异。特别国债资金用途不同于一般国债，专门服务于特定政策，支持特定项目需要。

此前，我国发行过两次特别国债。第一次是1998年，经第八届全国人大常委会第三十次会议审议批准，财政部发行2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金。

第二次是2007年，第十届全国人大常委会第二十八次会议决定：批准发行15500亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司资本金。

此外，2007年第一期6000亿元特别国债于2017年8月29日到期兑付。经国务院批准，财政部采取滚动发行方式向有关银行定向发行6000亿元特别国债。

“特别国债与地方专项债券的定位具有互补性，这次两个政策工具同时使用，能够发挥出更好效果。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣表示。

华泰固收研究报告认为，特别国债的决策机制和用途更加灵活，能起到补充和定向支持作用，对于缓解经济压力、稳定经济主体预期至关重要。在当前高度不确定性的环境下，适时、适度重启特别国债发行很有必要。

从此前特别国债发行经验看，特别国债既可以发挥拉动经济建设作用，又可以起到补充商业银行资本金、吸收过量流动性的作用。“与财政赤字和地方专项债相比，特别国债的用途更加灵活，可起到放大财政政策效果、对症下药的作用。”上述报告表示。

郑春荣分析，此次特别国债的投向可能包括支持基础设施建设、对企业帮困等。“特别国债一方面可以通过直接投资方式让一些债务水平较高的地区使用国债资金，给这些地区解困;另一方面也通过灵活性投资，填补地方债不能覆盖到的一些领域。”郑春荣说。

有效带动扩大投资

我国的地方政府债券包括一般债券和专项债券，其中专项债券是地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。值得注意的是，专项债由于其偿债来源等特点，不列入一般公共预算，也不列入赤字。

去年底以来，财政部提前下达了2020年部分新增地方政府债券额度18480亿元，包括一般债券5580亿元、专项债券12900亿元。截至今年3月20日，全国各地发行新增地方政府债券14079亿元，占提前下达额度的76%，其中发行专项债券10233亿元，占提前下达额度的79%。

总的来看，今年地方政府债券发行进度加快，期限更加合理，长期债券占比超八成，与往年相比债券期限与其项目建设和运营期限更加匹配，债券发行利率保持较低水平。

日前，财政部部长刘昆表示，要用好地方政府专项债券，坚持“资金跟着项目走”，优化投向结构，扩大使用范围，在项目上储备一批、发行一批、建设一批、接续一批。

“专项债券用于铁路、轨道交通等交通基础设施，生态环保、农林水利、市政和产业园区等领域重大基础设施项目建设，可有效带动扩大投资，形成对经济的有力拉动。考虑当前应对经济下行压力的需要，有必要适当增加地方政府专项债券规模。”郑春荣说。

郑春荣认为，从稳增长和补短板角度看，加大公共卫生服务、应急物资保障领域投入，加快5G基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网等领域新型基础设施建设进度，将成为地方政府债券资金投向的主要方向之一。

提高赤字率、发行特别国债、增加专项债规模，积极财政政策的多项举措将为经济发展注入强大动力。

专家认为，在财政政策更加积极的同时，也要防范财政风险。“在采取提高赤字率等措施的同时，要继续深化财政改革，特别是要更加注重优化支出结构，以收定支、量入为出，政府要过紧日子，坚决取消不必要的项目支出，把该压的压下来、该减的减下去，加大对民生等重点领域的保障力度。”白景明说。