江苏为大运河文化带建设立法 推动运河整体保护 为举措实施保驾护航

中国大运河流淌着千载文明，是世界上开挖最早，里程最长，规模最大的人工运河。江苏地处大运河中间段，在这里大运河纵贯南北790公里，是目前尚在使用里程最长的省份。

2020年1月1日，《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》(以下简称《决定》)正式实施，成为全国首部促进大运河文化带建设的地方性法规。

《决定》出台后，如何真正发挥好大运河的文化引领作用?如何推进沿线生态、经济和社会建设综合发展?江苏汇聚各方资源，整合多方力量依法推进大运河文化带建设、确保《决定》落地见效，努力做全国大运河文化带建设的江苏示范。

文化引领，传承千年文脉

千年运河肇始于江苏，大运河的文化基因依然跃动在江苏运河城市的记忆中。“历史的馈赠使江苏必须承担起这个责任，依法保护好文化遗产和环境生态。”中国文化遗产研究院原院长、研究员，大运河文化带建设研究院顾问张廷皓说。

“不同于其他社会治理，大运河文化带区域治理有着文化事业主导性的特点。”南京师范大学法学院党委书记、中国法治现代化研究院副院长眭鸿明介绍，大运河文化带涉及文化事业的规划布局、文化公园的布局及管理、文化传承与创新发展、文化保护与利用，以及文化资源管理、文化市场监管等诸多方面。

南京大学文化与自然遗产研究所所长贺云翱认为，真正展现大运河深厚文化底蕴的是那些埋藏在地下的古城址，每一次遗址发现都是一次重新认识大运河的机会。然而，“在施工前还是施工中对文物进行发掘”“经费由建设部门承担还是国家财政承担”等问题一直没有明确规定，导致大运河沿线大量地下文物在施工过程中被破坏。

对此，《决定》第五条规定，落实建设项目遗产影响评估制度，实行土地出让或者划拨前工程建设考古前置制度，考古调查、勘探由省文物部门组织，所需费用由财政承担。

综合治理，推动运河整体保护

作为仅次于长江的“黄金水道”，大运河还在生态保护、航运旅游、水利开发等方面发挥着巨大作用。

然而，大运河文化带建设研究院研究员王健在调研中发现，大运河本体保护的现状堪忧，存在着过度拆迁、防洪墙高度过高、建设项目侵占堤岸、忽视视觉廊道等问题，“这两年在新一轮规划和建设热潮中，大运河本体的保护传承利用，特别是生态修复和沿线环境建设面临很大风险，一些危险和危害甚至已经出现，而我们却陷入无法可依的尴尬局面。”

“大运河作为一个线性文化遗产，它的范围不仅仅是运河河道本体。”大运河文化带建设研究院扬州分院研究员姜师立认为，无论是大运河申遗文本的保护范围，还是全国重点文物保护单位的保护范围，其实都不足以整体保护大运河。

对此，《决定》提出，划定滨河生态空间和核心监控区，实行土地用途管制。在滨河生态空间内严格控制新增非公益性建设用地。核心监控区纳入国土空间规划并制定禁止和限制发展的产业目录，禁止新建扩建不利于生态环境保护的工矿企业等项目。

张廷皓告诉记者：“《决定》十一条规定要提升水功能区水质，提高考核断面水质达标率，这是把大运河整个连水带岸带生态风光风貌全部作为文化带重大遗产来综合保护，给中国水生态的修复和保护提供了一个非常重要的经验。”

《决定》第十一条还提出，省人民政府及相关部门应当制定大运河岸线保护利用导则。姜师立认为，这样可以更好地保护大运河滨河生态空间和风貌协调区，切实维护大运河历史文化风貌，整体保护大运河遗产。

法治“动能”，为举措实施保驾护航

眭鸿明认为，大运河文化带区域经济社会发展不平衡，且各文化背景有所区别。“为此，要系统建立健全区域相关组织的协调制度。构建既能满足地方利益最大化，又能促进区域协调发展的共同规则，从而形成良好的区域治理环境。”眭鸿明说。

《决定》规定，应按照“一带一路”建设、长江经济带发展、长三角区域一体化发展、淮河生态经济带发展等国家重大战略要求，以大运河国家文化公园建设和大运河全域旅游为纽带，建立完善相邻设区的市之间、县(市、区)之间和跨省界的水域联巡联防联治协调机制，开展跨区域多层次交流合作。

《决定》还提出，相关部门应制定完善大运河文化遗产监测管理规范和保护应急预案，建立省级大运河世界文化遗产监测预警平台，共建共享统一的全省大运河文化遗产监管平台。对大运河沿线全面实行省、市、县、乡、村五级河湖长制，加强对大运河文化遗产保护的督察考核，发挥河湖长制综合监管作用。

张廷皓认为：“将与大运河文化相关的自然资源资产和文化遗产分别列为离任审计和经济责任的重要内容，强化了责任，严格了监测。”

“法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。”江苏省人大常委会教科文卫委员会主任周琪说，当前和今后一个阶段要进一步推动《决定》的贯彻实施。